丁瑞常，康云菲 | 世界银行对推动实现可持续发展教育目标的承诺与行动
✦丁瑞常，男，北京师范大学国际与比较教育研究院讲师，博士；
✦康云菲，女，北京师范大学国际与比较教育研究院博士研究生。
联合国193个成员国2015年共同通过的《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》（Transforming Our World: 2030 Agenda for Sustainable Development），提出了全球面向2030年的17项可持续发展目标，其中包括新的可持续发展教育目标（SDG 4），即“确保包容性和公平的优质教育，促进全民享有终身学习机会”[1]。世界银行（以下简称“世行”）作为全球最重要的国际组织之一，几乎在每一个地区和部门都与联合国进行了日益深入的合作。可持续发展目标也是在世行的大力参与下制定的，而且与世行自身以可持续方式消除贫困和建设共同繁荣的双重目标完全一致。[2]本文将着重评析世行在推动实现可持续发展教育目标方面所做出的承诺，以及自目标提出5年来所采取的行动。
一、从实现“全民学习”到降低“学习贫困”：世行的承诺
自“千年发展目标”（Millennium Devel-opment Goals）和“达喀尔行动纲领”（Dakar Framework for Action）提出以来，世行致力于通过提高教育质量和学习成果、提升小学入学率和公平性、改善女童辍学率和保留率以及她们的学习成果、促进幼儿发展等多方面的努力，帮助各国实现全民教育目标。[3]2011年，世行发布《全民学习：投资人们的知识与技能以促进发展——世行2020年教育战略》（Learning for All: Investing in People's Knowledge and Skills to Promote Development-World Bank Group Education Strategy 2020），提出实现“全民学习”这一新的战略愿景，即“确保所有学生，而不仅仅是那些享有特权的学生，获得他们过上幸福、有意义的生活所需要的知识和技能”[4]。世行指出，经过十年的努力，全球儿童失学率已大大降低，但仍有数千万儿童失学，性别差距依旧很大。而且，对于许多学生而言，上更多的学并没有为他们带来更多的知识和技能，所以未来必须继续帮助所有国家实现全民教育和教育的千年发展目标，而且首要目标不应只是上学，而是学习。因为“增长、发展和减少贫困取决于人们获得的知识和技能，而不是他们坐在教室里的年限”[5]。
围绕实现全民学习这一总目标，世行提出“及早投资”（Invest early）、“明智投资”（Invest smartly）和“对所有人投资”（Invest for all）三大支柱。及早投资指前移教育的投资起点至幼儿教育，明智投资指将资金重点投放于有助于改善学习过程的质量提升环节，对所有人投资指保障女童、残疾儿童及少数族裔享有同等受教育机会。[6]这已与可持续发展教育目标的内涵高度相似。2015年，随着“千年发展目标”和“达喀尔行动纲领”到期，在联合国教科文组织牵头下，世行等国际组织在韩国仁川联合主办了2015年世界教育论坛。来自160个国家的1600多名与会者总结了自2000年以来在以上两方面所取得的进展及经验教训，研究了仍然存在的挑战，并讨论了国际社会拟议的面向2030年的教育议程以及推动该议程的战略目标、行动纲领和优先事项，提出了全球未来15年的教育新愿景。同年9月，联合国通过《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，正式提出可持续发展教育目标；11月4日，联合国教科文组织184个成员国在巴黎通过世行参与起草的《教育2030行动框架》（Education 2030 Framework for Action），以推动可持续发展教育目标的落实。
可持续发展教育目标是“千年发展目标”和“达喀尔行动纲领”在2015年到期后的结合与延续，并将关注点转移到更高的教育水平，如普及中等教育、平等接受高等教育，以及更广泛的内容，如关于可持续发展和全球公民信息及通信技术的教育等；且更加注重结果，并与终身学习的框架更加一致。[7]世行将其2011年提出的全民学习目标作为全球教育战略重点和推动实现可持续发展教育目标的抓手。世行提出两个战略方向：在国家层面支持教育系统改革，在区域和全球层面推动建立一个高质量的教育改革知识库；以及三个实施杠杆：通过技术援助、结果导向融资与多部门协同的方法加强成员国的教育体系建设。此外，世行还在开发教育系统评估工具、实施教育测评与开展分析工作等方面提升知识生产能力，与成员国内的私营部门、社会机构及联合国等利益相关方构建战略合作关系，开发战略实施路径。[8]在援助方面，世行在持续保障教育投入的同时，更加关注资金与技术的使用成效，将教育投入与发展结果挂钩，尤其关注投入对改善学习成果的有效性。[9]时任世行行长金墉在2015年世界教育论坛上承诺，世行将在5年内提供50亿美元的结果导向资金用于教育发展。[10]在知识生产方面，世行也将更加关注政策、制度、实践等多层面知识的系统化搜集，以及包括分析、评估、诊断、比较在内的全流程服务，以便在全球层面帮助成员国识别其教育系统层面的优势、不足及有效的改进方法。[11]
2018年，世行首次以教育为主题发布报告《学习以实现教育的承诺》（Learning to Realize Educations Promise），代表了世行对联合国可持续发展计划的认可与支持。[12]该报告的核心思想是强调“上学和学习不是一回事”，提醒如今全球依旧有数百万学生上了几年学却仍缺乏基本的识字和计算能力，发展中国家正面临严峻的学习危机。[13]世行认为，“千年发展目标”虽然增加了更多的教育机会，但没有改善学习，可持续发展目标对学习的新重视是对推进“千年发展目标”的一项重大进展。[14]然而，世行发现在可持续发展目标提出5年后，全球学习危机依旧严峻，尽管大多数儿童都在上学，但很大一部分儿童并没有获得基本技能，还有2.6亿儿童甚至没有上学。[15]
为了凸显这一危机，世行在2019年提出了“学习贫困”（learning poverty）概念，指学生在10岁时还无法阅读和理解简单文本。学习贫困儿童既包括失学儿童，也包括在学校教育中未达到基本阅读素养的儿童。[16]根据与联合国教科文组织统计研究所（UNESCO Institute for Statistics）共同开发的数据库，世行估计中低收入国家有53％的儿童到小学毕业时还无法阅读和理解一个简单的故事，在贫穷国家这一比例高达80％。如此高的学习贫困水平是所有全球教育目标和其他相关可持续发展目标都处于危险之中的预警信号。而且，按照目前的改善速度，到2030年，全球约43%的儿童仍将处于学习贫困。即使各国以过去20年来最快的速度降低学习贫困，到2030年仍无法完全消除这一现象。[17]面对如此严重的学习危机，世行认为完全有理由质疑可持续发展教育目标是否还可行，提出或许需要新的中间目标来“刺激”具体的、有重点的行动。[18]
2019年10月，世行现任行长戴维·马尔帕斯（David Malpass）宣布了一项新的全球目标：到2030年至少将学习贫困率降低一半。这意味着全球平均的学习贫困率改善速度将要提高近两倍。[19]世行全球教育实践局（Education Global Practice）局长海梅·萨维德拉（Jaime Saavedra）认为这一新目标是可行的，但仍需要巨大的政治、财政和管理承诺以及政府的一整套措施。世行方面提出三大支柱以帮助各国实现这一承诺：扫盲政策一揽子计划（Literacy Policy Package ）、革新教育方法（Renewed Education Approach）和发展学习评估平台（Learning Assessment Platform）。[20]扫盲政策一揽子计划阐明了政策规划、教学方法、教学内容、教学语言的具体要求；[21]革新教育方法涵盖从宏观教育系统到微观课堂、教师与学习者行为的多层面发展方向；[22]学习评估平台工具提供的一站式服务指向成员国专业人员的知识提升及评估系统的完善与使用。[23]
从实现全民学习到降低学习贫困，世行将一个宏大的教育愿景最终收缩到提升小学生阅读水平。这看似减少了对可持续发展教育目标的承诺，但在世行方面看来，这恰恰是以一种更加务实和可行的方式推动可持续发展教育目标的落地。因为“可持续发展教育目标有大量的指标，但不利于整个政府采取行动，我们需要一些更具体的、大家都能理解的东西”[24]。不过，正如有人指出的，世行提出的这一新目标应视作对可持续发展教育目标的补充而非替代。[25]
二、从资金援助到知识共享：世行的行动
就行动而言，世行一方面通过传统的资金援助方式，为各国实现可持发展教育目标提供赠款和低息或无息贷款；另一方面不断强化自己在知识共享方面的作用，为各国的教育政策制定和改革实践提供分析与咨询服务。
（一）增强教育包容与公平
包容与公平可视作是可持续发展教育目标的第一个维度。对此，世行主要在支持女童教育、发展全纳教育和降低脆弱、冲突与暴力环境对教育的冲击，以及当前应对新冠肺炎疫情下的教育危机等方面着力。
1.支持女童教育
促进两性平等一直是国际共同行动的核心议题，也是世行多年来的工作重点之一。2015年在可持续发展目标制定同时，世行发布《世行性别战略》（2016-2023）[World Bank Group Gender Strategy (FY16-23)]，就教育领域而言，提出缩小各国在教育方面仍然存在的性别差距。[26]根据联合国教科文组织的估计，全球当前有1.3亿6岁至17岁的女童失学。[27]因此，世行通过各种干预措施支持女童教育，如通过助学金提高女童和年轻女性的小学和中学教育完成率、支持技能发展项目、发展具有性别包容性和响应性（responsiveness）的教学及学习、招聘和培训女教师，以及为女童和年轻女性建立安全与包容的学校等。
2016年，时任世行行长金墉宣布将在2020年底前投资25亿美元直接用于针对12岁至17岁女童的教育项目，且主要用于失学女童数量最多的撒哈拉以南非洲地区和南亚地区。重点投入领域包括为女童提供接受优质中等教育的机会，确保她们入学并留在学校，提供奖学金、有条件的现金转移支付，以及为学校提供基本设施，如清洁饮用水和厕所等。[28]2018年6月，作为七国集团“沙勒沃伊承诺”（Charlevoix Commitment）的一部分，世行保证将在5年内投资20亿美元用于脆弱国家和受冲突影响国家的女童教育。[29]此外，世行还与各国合作设计解决两性平等问题的项目，并进一步加强“有效措施”的研究，并提供全球例证。世行的报告为女童教育活动的开展和参与提供了信息。[30]
2.发展全纳教育
全球当前有6500万小学适龄儿童失学，其中近一半是残疾儿童。而且，残疾儿童面临的教育排斥不仅表现在入学机会方面，而且也包括在校学习过程中遇到的各种障碍，例如学校的师资、教学设备、教材等学习资源无法满足残疾儿童的特殊学习需求。所以即便是已入学的残疾儿童，一些数据表明也只有不到5%能够毕业。[31]
基于对发展全纳教育重要性和紧迫性的认识，世行提供各种金融工具，并开展分析工作，为机构发展、全纳教育规划、有针对性的教育项目以及跨部门合作提供支持，以保障各国残疾儿童的上学和学习。世行越来越多的教育项目设定了与特殊需要学生的入学机会、教材资源等相关的目标与评价指标，并提出到2025年在其所有教育项目中融合残疾儿童的发展目标。世行通过援助项目，帮助各国消除阻碍残疾儿童入学的有形障碍、推动各国加强教师全纳教育的专业培训，并探索创新全纳教育的教学方法与辅助技术，增加可获得学习材料的供应，增强学校的包容性，并努力确保国家统计系统、贫困和增长战略能够反映和关注残疾群体问题。此外，世行还加强了有关残疾儿童教育参与率及教育成果数据的搜集工作，以及对特殊教育教学与技术干预措施效果的研究工作。[32]
在推动全纳教育发展方面，世行与其他机构积极合作，例如联合美国国际开发署（United States Agency for International Development）等机构共同创建“非洲残疾-全纳教育项目信托基金”（Disability-Inclusive Education in Africa Program Trust Fund）。[33]2019年，在挪威开发合作署（The Norwegian Agency for Development Cooperation）、英国政府国际发展部（U.K. Government's Department for International Development）等合作伙伴支持下，世行新建了“全纳教育动议”（Inclusive Education Initiative）信托基金。在全球层面，这一动议努力协调全纳教育规划，并开发各国可用于改善残疾儿童受教育机会和教育质量的公共产品；在国家层面，致力于为制定和实施全纳教育项目提供财政资源和技术援助，并支持收集与残疾有关的分类数据。[34]
3.降低脆弱、冲突与暴力环境对教育的冲击
世行指出，到2030年，世界上将有46%的极端贫困人口生活在脆弱和受冲突影响的地区，面临不平等加剧、极端暴力、气候变化、流行病和粮食欠缺等重大风险。[35]这些地区在实现可持续发展教育目标方面无疑面临更大挑战。因此近年来，世行还特别关注如何降低这些地区的脆弱、冲突与暴力环境对其教育系统的冲击。
概括来讲，世行在这些地区的教育优先发展事项主要有三。其一，在脆弱和不利的环境下建立包容和适应性强的教育系统，通过与政府及人道主义机构的协作，在区域持续面临危机挑战的背景下确保教育服务的长期稳定供给，同时采取相应干预措施激发教育需求，在课程实践的微观层面缓解儿童的心理创伤，避免未来的冲突与暴力。在与政府的合作层面，世行的“教育顺应力评估”（Education Resilience Approaches）项目提供了对脆弱环境展开评估的指导框架，以帮助各国政府甄别风险、制定政策。[36]在与机构协作层面，世行与“教育至上基金会”（Education above All Foundation）创建了一项合作计划，采用结果导向的融资方式，优先确保失学儿童获得优质的初等教育，在较为脆弱的中东和北非地区发挥了特别作用。[37]其二，对生活与教育受到逆境影响的个人增强其技能与适应力，包括向错失了教育与技能培训机会的各年龄段人口提供学习或再教育的机会。其三，改善对流离失所者和收容社区人口的教育服务，尤其是扩大贫困国家难民与中等收入国家所收容难民的学习机会，世行还努力寻求新的方式为流离失所的人群提供学习机会。[38]
4.应对新冠肺炎疫情下的教育危机
2020年2月底，新冠肺炎疫情蔓延的警钟开始响起，世行当即成立了一个多部门全球特别工作组以支持各国应对危机。到4月中旬，全球有16亿学生因国家要求关闭学校而失学。截至2020年7月初，全球已有50多个国家重新开学，但仍有11亿多名学生没有复课。[39]对于学习表现已经较差、辍学率高、对冲击的复原力有限的国家而言，这场突如其来的新冠肺炎疫情教育危机使得原本已经严重的学习贫困问题进一步恶化，而且会对最脆弱的学生产生更为严重的负面影响，加剧教育不公平。
在疫情暴发早期，世行的教育团队努力支持各国管理和应对危机，并就大规模远程学习提供建议。随后，世行将业务和技术支持转移到如何保障教育服务的连续性以及支持学生重返学校方面，为更好地重建教育系统做准备，以便在后疫情时代促进学习。世行汇集了全球众多国家在疫情期间利用网络、广播、电视、短信等数字形式开展远程教育的经验，并于2020年7月9日召开了网络研讨会，搭建各国实践比较与互鉴平台，提供了使用电视、广播、网络等数字技术开展教育的说明与实用指南，发布了报告《COVID-19：对教育和政策应对的冲击》（The COVID-19 Pandemic : Shocks to Education and Policy Responses），重申对可持续发展教育目标的追求，并强调警惕疫情带来的教育公平和质量等问题。[40]
在资金投入上，世行在2020财政年度为教育项目提供了创纪录的52亿美元新承诺，总投资超过172亿美元。为应对新冠肺炎疫情教育危机，世行对63个国家的93个与新冠肺炎疫情相关的教育项目进行了重组，项目总额达23亿美元。[41]
（二）提升教育质量
优质是可持续发展教育目标的第二个维度。虽然该目标本身未对“优质教育”的内涵加以清晰界定，但明确了其涵盖学习者与系统两个层面、融合了工具理性与价值理性两种理念的操作性内涵。[42]世行基于这一框架，将提升教育质量的政策重点聚焦于保障学生的学习过程和改善学习成果方面。
1.投资早期儿童发展
据统计，全世界有1/4的儿童发育迟缓，只有一半的3岁至6岁儿童能够接受学前教育，在低收入国家只有1/5的儿童能进入幼儿园学习。[43]世行认为，早期获得的营养、养育和学习机会太少会导致儿童无法为进入学校学习做好准备，进而使之日后难以获得令人满意的学习成果。[44]所以，支持儿童早期的发展，促进儿童为学校学习做好准备，成了世行提升教育质量的第一个行动领域。
作为儿童早期教育领域最大的国际资助者，世行目前在全球39个国家/地区建立了50个与儿童早期教育发展相关的项目，投入11亿美元，占世行教育总投入的7％。[45]世行认识到，更多的资源只是解决方案的一部分，教育机会的扩张必须与质量相伴，须确保有效地使用资源。因此，世行将投资重点首先放在了能力建设方面。例如，世行管理的信托基金“早期学习伙伴关系”（Early Learning Partnership）于2017年设立了“早期研究员计划”（Early Years Fellowship）。在该项目支持下，首批入选的20名非洲青年专业人员从2017年至2019年在世行工作。他们用20%的时间参加一个专业发展项目，学习和加强在儿童早期发展方面的技术技能和对世行业务的理解，其余80%的时间用于支持儿童早期发展的跨部门工作。这些研究员将被聘请为世行的短期顾问。该项目正在全球扩展，目前正在招募来自世界各地的第二批研究员。这个项目的目标有三：一是增加各国能与其他国家政府及世行团队合作的有经验的专业人员数量，以提高各国在儿童早期发展方面的分析工作和项目执行质量；二是培训当地年轻专业人员的技术和专业能力，使其能帮助国家以可持续发展的方式更好地应对本土儿童早期发展领域的挑战，减少对国际技术援助的依赖；三是提高儿童早期教育在年轻专业人士心目中的地位。[46]
另外，世行正加紧帮助各国测量儿童早期发展成果和服务质量，以产生和收集全球可比数据。世行还组织来自教育、营养、卫生和社会保护领域的专家进行研究，使各国能够基于科学研究证据制定既符合其需要又具有成本效益的儿童早期发展项目；并通过发布《加快儿童早期发展》（Stepping up Early Childhood Development）等新报告以及在《柳叶刀》（Lancet）等顶级期刊发表文章，积极推进全球儿童早期发展的知识生产和知识共享。[47]
2.提高教师培训与教学质量
世行发现，许多低收入和中等收入国家缺乏招募、培养、激励、支持教师的有效政策与实践。这使得各国政府和社会耗尽稀缺的财政资源却无法取得所需的学习成果和优质教育。因此，与各国政府、发展专家和教育专家合作，确保每个教室都有称职的、得到支持的、有积极性和关心学生的教师，成了世行提升教育质量的重要举措。
世行在国家、地区和全球各个层面通过融资、政策咨询、技术支持和伙伴关系活动，为世界各地的教师提供支持。2016年至2018年，世行在全球范围内共招募或培训了440万名教师， 近十年来有2/3涉及教育的项目纳入了教师在职培训内容。[48]在知识方面，世行除了多次发布研究报告，提出改善教师培训的建议和探究不同教师培养模式的有效性外，还开发了评价教师政策和监测教师教学实践的各种工具。例如，世行的“提高教育成果的系统方法”（The Systems Approach for Better Education Results）开发了一套供各国评估教师政策的框架和国际基准。2019年，世行新推出了一套帮助各国追踪和改进教学质量的免费课堂观察工具“教学”（Teach）。它可以作为一个系统诊断工具，帮助政府监控其政策的有效性，以改善教师的实践；也可以作为一个专业发展工具，用来识别教师个人的优势和劣势。这一工具已经在莫桑比克、巴基斯坦、菲律宾和乌拉圭的1000多间教室进行了试点，并使用了来自12个中低收入国家的全球视频片段进行了测试。[49]
3.改进教育管理体系
世行认为，成功的教育改革需要良好的政策设计、强有力的政治承诺和有效的执行能力，而许多国家各级教育部门和学校管理能力薄弱，阻碍了教育改革的成功开展和改善学习所需的优质教育服务的供给。对此，世行就教育系统组织和管理的能力建设与各国政府和合作伙伴开展合作。
首先，世行不仅在项目开发、规划、监测和评估以及影响测评等关键领域为各国教育部提供量身定制的技术支持，而且还计划建立一个多国教育部行动网络，促进各国教育部知识共享，为共同的问题制定合作解决方案，并开展培训，以提高各国教育部制定和实施政策的能力。其次，世行支持各国开发教育监测和信息系统，以促进各国采取有针对性的行动和推广成功创新经验。再次，世行帮助各国优化和强化教育系统的体制结构和组织。最后，世行与各国教育部合作，通过透明和择优的选拔、调配和绩效评估为校长建立职业发展路径，帮助各国选拔具有成为校长特质和动机的教师，并为之提供相应的培训。[50]
（三）促进终身学习
世行话语中的终身学习源于劳动力市场对于技能需求的不断变化。世行认为，自动化正在重塑工作和工作所需的技能，然而教育系统往往抵制变革，技能供给的调整有很大一部分发生在义务教育和正式工作之外，所以为适应不断变化的工作性质而发展技能是一个终身学习的问题。因此，在促进终身学习方面，世行一方面着力于学前阶段培养儿童的基础技能，尤其是阅读技能，以便为其日后的学习和高级技能发展夯实基础；另一方面通过发展高等教育，为个人提供获得高级认知技能的机会，并对那些没有上过学或没有正式工作的成人开展技能培训。
1.支持高等教育改革创新
世行所称的高等教育，包括大学、学院、技术培训学院和职业院校等各类中学后机构提供的教育与培训。世行近年来在高等教育领域的工作重点是：使人们能够公平地接受高等教育；提高教育项目的质量和针对性，以提高毕业生的就业能力；支持促进高效和有效利用公共资源的融资；促进大学与技术和职业机构系统的整合；支持公私伙伴关系，加强高等教育机构与雇主之间的联系；将学生培养成未来的专业人士和合格公民。
世行在高等教育领域设立了多样的贷款和技术援助项目，资金投入占世行教育投资总额的20%，涉及质量保证、基于绩效的资助计划、与市场需求保持一致的学术课程、公私伙伴关系以及治理改革等多个领域。例如，世行的“技术教育质量改进项目”（Technical Education Quality Improvement Project）正在推动印度几个邦的工程教育，支持约200个工程教育机构培养更高质量和更适应市场的工程师；在哥伦比亚，世行支持“高等教育机会和质量计划”（Program for Higher Education Access and Quality），为贫困学生提供贷款，并为世界一流大学的硕士和博士项目提供资助，同时优先为该国武装冲突的受害者提供帮助；在越南，世行投入1.55亿美元用以加强越南国立农业大学、河内科技大学和胡志明市工业大学的研究、教学和组织能力，并支持信息管理系统和共享电子图书馆系统的发展，使近80万名学生和教师受益。[51]
在知识方面，世行利用“提高教育成果的系统方法”开发的工具，评估各国高等教育系统的相关政策，并根据国际“最佳实践”对国家政策进行基准评估，使各国能够了解如何应对类似的政策挑战。世行还与地中海一体化中心（Centre for Mediterranean Integration）及其他伙伴合作，帮助对各高等教育机构在治理、管理和质量方面的表现进行基准评估。[52]
2.发展成人技能培训
无论是出于对全球经济的重要性还是促进终身学习的考虑，世行都给予了成人技能培训很大的关注。认识到许多年轻人在离开学校时还没有掌握基本的识字和计算技能，世行结合成人学习领域最新科研成果，加紧制定了许多具有成本效益的成人扫盲计划。
在多米尼加，世行和美洲开发银行（Inter-American Development Bank）通过一个青年培训和就业项目，向贫穷的高危青年提供了职业和生活技能培训以及在职实习，让38000多名问题青年受益。在斯里兰卡，世行耗资1.015亿美元，建立了一个技能发展项目，预计有83万斯里兰卡青年将通过该项目进入劳动力市场，掌握更多劳动技能。2016年，世行向哈萨克斯坦提供1亿美元的贷款，支持其开展改善就业成果与劳动力技能的项目；[53]同年，世行还批准向肯尼亚提供1.5亿美元贷款，通过解决技能不匹配问题、创造就业机会、加强劳动力市场信息的双向获取、加强青年政策的制定能力与青年就业的服务能力等手段，改善了肯尼亚28万名青年的就业机会。[54]
与其他领域一样，除了资金支持，世行还参与了项目和政策的研究与分析。其中，有两项举措是在几个国家运用标准化工具收集国际可比数据。一是实现就业和生产力的技能测量（Skills Toward Employment and Productivity Skills Measurement）。这是全世界第一个衡量中低收入国家技能的举措。世行通过该项目产生了相关政策数据，以便人们更好地理解劳动力市场的技能获取与教育成就、个性和社会背景之间的联系，以及技能需求与生活水平、贫困程度、社会公平、社会包容和经济增长之间的联系。这一技能测量项目目前已经在亚美尼亚、阿塞拜疆、加纳、老挝、利比亚、塞尔维亚、乌克兰和我国云南等地实施。二是通过“提高教育成果的系统方法”在劳动力发展领域开发的工具，帮助各国在设计劳动力发展政策和制度时，从其他国家实践中寻求经验。[55]
三、挑战与争议
从可持续发展教育目标的酝酿、提出再到实施，世行作为当前最重要的全球教育治理参与者之一，既有积极承诺，也有务实行动，5年来对这一国际共同纲领的推进作出了重要贡献，但也面临挑战与争议。
首先，可持续发展教育目标是人文主义教育观的产物，而世行基于人力资本理论去解读和推动它。联合国教科文组织在2015年明确指出，教育必须超越单纯的功利主义观点以及众多国际发展讨论体现出的人力资本观念。[56]世行虽也承认教育是人权，但并未真正将这种观点作为它的教育战略基础，而是秉持工具主义，使用的是利用回报率来确定投资权衡的人力资本方法[57]，关切的是“教育……是发展的强大推动力，也是减少贫困和促进健康、两性平等、和平与稳定的最有力手段”[58]。这种理念基础的异趣乃至对立，无疑会给世行在推动实现可持续发展教育目标中的作用带来局限。
第二，世行信奉新自由主义，推崇教育的市场化以及基于标准化测试的质量问责，与可持续发展教育目标之间存在一定的张力。世行的教育市场化建议早已在许多国家导致了不良后果，尤其是危及教育公平，但世行始终支持教育市场化改革。[59]而世行对于教育问责的强化，特别是强调对于学生标准测试结果的依赖，很可能挤压教育中不可测量维度的发展。因此，有学者讽刺世行要推行的不是全民学习，而是全民测试，并且只测量了许多重要教育成果中的两项，即阅读与数学。[60]而世行新近提出的降低学习贫困目标则将关注点进一步压缩为小学生的阅读水平。有学者担忧，这可能会分散全球对于可持续发展教育目标的关注，甚至直言世行不应缩减全球共同商定的教育目标。[61]
第三，世行的“强势”未必有利于发展中国家可持续发展教育目标的实现。世行通过定期的战略报告、内部或由其资助的大量研究工作，决定了教育政策的全球方向，并以确保各国遵循这些方向的赠款和贷款为后盾。[62]这使得世行在推动全球实现可持续发展教育目标过程中能够彰显其强大力量。但即便是全球教育倡议，国家行为体依旧具有不可推卸的责任。[63]正如《教育2030行动框架》强调的，教育2030目标能否实现的关键在于各个国家，政府是所有人享有基本教育权利的第一责任人。[64]世行虽然将成员国称为“客户”（client），但它的股权制以及由美国人担任行长的潜规则，却使之决策往往以美国为首的西方大国意志而非“客户”的需求为导向，轻视发展中国家政府在实现可持续发展教育目标中的主体性角色。而且有学者认为，世行采取的是基于自身的知识生产系统（self-referential system），只吸收能够使自身此前的逻辑与理念持续合理化的知识。[65]曾任世行专家的史蒂夫·克力（Steven J. Klees）就因在解决尼加拉瓜的教育问题上提出了不同于教育私有化的建议而被替换。所以在他看来，世行虽然打着基于证据和研究的幌子，但其实决策的前提和结论实则基于意识形态，而非证据。[66]
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）
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本文刊登于《比较教育研究》2021年11期，若转载请注明出处。
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